Gli operatori non possono obbligare l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ad avviare una modifica delle regole tecniche per consentire il pagamento elettronico sulle videolottery. Il TAR del Lazio ha respinto il ricorso presentato contro il silenzio dell’Amministrazione su una richiesta di adeguamento della disciplina delle VLT. Per i giudici, l’attività regolatoria dell’Agenzia è discrezionale non soltanto nei contenuti: spetta alla stessa ADM stabilire se esistano i presupposti per intervenire.
Il pagamento con carta è ormai possibile per acquistare una cartella del bingo o un biglietto di una lotteria istantanea. Per le videolottery, invece, le regole tecniche continuano a prevedere il contante. È da questa differenza di disciplina che è nato il contenzioso deciso dal TAR del Lazio con la sentenza n. 15556/2026, pubblicata il 2 ottobre. Il ricorso era stato promosso da un’associazione di categoria insieme a diversi operatori della filiera del gioco, con il sostegno di altre organizzazioni del settore. La richiesta rivolta al giudice amministrativo non era però quella di autorizzare direttamente l’uso del POS sulle VLT. Il punto della controversia era precedente: stabilire se ADM avesse l’obbligo di rispondere formalmente all’istanza presentata dagli operatori il 5 marzo 2026 e di avviare, eventualmente, il percorso necessario per modificare le regole.
Per comprendere la questione occorre partire dalla disciplina tecnica delle videolottery. Le VLT sono gli apparecchi previsti dall’articolo 110, comma 6, lettera b), del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. Le modalità di funzionamento sono disciplinate, per quanto interessa la controversia, dal decreto direttoriale ADM del 4 aprile 2017. Quelle regole stabiliscono che le giocate possano essere effettuate attraverso denaro contante oppure utilizzando i cosiddetti ticket. Ma anche i ticket, secondo la disciplina richiamata nella sentenza, possono essere acquistati soltanto in contanti. In sostanza, la moneta elettronica non entra nel circuito di alimentazione della VLT. Gli operatori ritenevano che questa impostazione dovesse essere rivista alla luce dell’evoluzione generale della normativa sui pagamenti. La questione era stata sollevata già nel luglio 2025. L’associazione aveva richiamato l’articolo 15 del decreto legge n. 179 del 2012, il cosiddetto “Crescita 2.0”, che ha introdotto per venditori di beni e prestatori di servizi l’obbligo generalizzato di accettare pagamenti elettronici.
Il ragionamento della filiera partiva quindi da una domanda molto concreta: se l’ordinamento spinge verso la diffusione dei pagamenti tracciabili e impone in via generale l’accettazione della moneta elettronica, perché il giocatore che utilizza una VLT deve ancora ricorrere al contante? A rafforzare questa impostazione venivano richiamati due precedenti riguardanti altri prodotti di gioco. Il primo è il bingo. Nel 2022, a seguito di un’analoga richiesta proveniente dalle associazioni di categoria, l’ufficio competente di ADM aveva riconosciuto espressamente la possibilità di acquistare le cartelle utilizzando strumenti di pagamento elettronici e tracciabili. Il secondo riguarda i generi di monopolio. Nel 2023 ADM aveva revocato la precedente esclusione dall’obbligo di accettazione del POS, ricomprendendo anche i biglietti delle lotterie nazionali e quelli delle lotterie ad estrazione istantanea, i Gratta e Vinci.
Il quadro che gli operatori portavano davanti al TAR era quindi quello di una disciplina non uniforme: pagamento elettronico ammesso per alcune forme di gioco, mentre sulle VLT continua a operare una regola tecnica costruita attorno all’utilizzo del contante. L’istanza del 5 marzo chiedeva ad ADM di intervenire proprio su questa differenza. Non avendo ottenuto il provvedimento richiesto, gli operatori hanno utilizzato lo strumento del ricorso contro il silenzio-inadempimento.
Il TAR non stabilisce che il POS sulle VLT sia vietato per principio, né affronta nel merito la questione se sarebbe opportuno o coerente con la normativa generale consentire i pagamenti elettronici. La decisione riguarda invece l’esistenza, o meno, di un obbligo giuridico dell’Agenzia di attivare il proprio potere regolatorio a seguito dell’istanza degli operatori. La risposta dei giudici è negativa. Secondo il Tribunale, l’attività regolatoria di ADM costituisce una particolare forma di esercizio della funzione amministrativa, realizzata attraverso atti di carattere generale. Questa attività è discrezionale non soltanto nella scelta di come disciplinare una determinata materia, ma anche nella decisione preliminare se intervenire oppure no. È questo il passaggio centrale della sentenza. Per il TAR spetta all’Agenzia valutare se esistano i presupposti per avviare una riforma delle regole tecniche applicabili alle VLT. Gli operatori interessati alla modifica non dispongono, secondo il Collegio, di una posizione giuridica tale da consentire loro di imporre all’Amministrazione l’esercizio di quel potere. La loro viene qualificata come una “mera aspettativa non qualificata”. In altre parole, l’esistenza di un interesse economico e operativo della filiera alla possibilità di utilizzare il POS non si traduce automaticamente nel diritto a ottenere da ADM l’apertura di un procedimento regolatorio.
Il TAR arriva così a definire l’esercizio dell’attività regolatoria come “incoercibile”. La ragione risiede nell’autonomia riconosciuta all’Amministrazione nella definizione delle regole generali del settore e nelle valutazioni, anche di carattere ampiamente politico-amministrativo, che accompagnano questo tipo di decisioni. Il giudice amministrativo non può quindi utilizzare il procedimento contro il silenzio per costringere ADM a esercitare un potere regolatorio che la legge lascia alla valutazione dell’Agenzia. La distinzione è importante anche per leggere correttamente gli effetti della pronuncia. La sentenza lascia dunque aperta la questione sostanziale del POS sulle videolottery, ma chiude la strada utilizzata per ottenere l’intervento.
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